Por Lucila Rosso, Primera Becaria Presidente Néstor Kirchner

1. Introducción

La coincidencia en el tiempo de líderes de similares características políticas en la región le da un color especial a la América Latina del comienzo de este siglo XXI. Líderes provenientes de distintas extracciones de la izquierda, han sido elegidos -y muchos ya reelectos- por la voluntad popular en gran parte de los países de América Latina. Estos gobiernos, asimismo, no sólo han coincidido en tiempo y modo de elección. Como veremos, también han desarrollado una nueva estrategia de relacionamiento externo que también marca este nuevo tiempo de la «izquierda latinoamericana».

El cambio de esta era no se limita a cuántos y quiénes son los que gobiernan los países sudamericanos, sino también en cómo lo hacen. A diferencia de lo ocurrido durante las últimas décadas del siglo XX, en las cuales candidatos que triunfaban electoralmente con una plataforma de izquierda(1), una vez en el poder implementaban políticas neoliberales(2), las actuales victorias de la Nueva Izquierda latinoamericana han dado paso a una nueva era de experimentación política en la que estos gobiernos ampliaron su rol a favor del desarrollo, la redistribución y el bienestar social (Levitsky y Roberts 2011, Murillo, Oliveros, Vaishnav 2011). En este Siglo XXI, estos gobiernos han logrado gobernar desde la izquierda.

Las condiciones que facilitaron esta diferencia exceden este trabajo y han sido exploradas por diversos autores (Rodríguez Garavito y Barret 2004; Richardson 2009; Murillo, Oliveros y Vaishnav 2011; Kaufman 2011; Weyland 2011; Levitsky y Roberts 2011). En este debate, existe consenso de que este siglo ha proporcionado un contexto macroeconómico favorable que redujo la necesidad de financiamiento externo de estas administraciones, permitió superávits fiscales y comerciales y el aumento del los niveles de reservas, todo lo cual facilitó la realización de políticas de trasferencia de recursos a los sectores mas necesitados.

Sin embargo, ello no es suficiente para explicar por qué estos gobiernos tomaron la decisión política de destinar esa mayor cantidad de recursos -provocada por la disminución de las restricciones externas- a desplegar políticas para la reducción de las desigualdades sociales.

Como mencionan Etchemendy y Garay (2011), «la disponibilidad de recursos no dictamina el contenido de las políticas o las coaliciones que los gobiernos conforman». Dichos recursos siempre podrían haber sido utilizados para financiar políticas orientadas a otros fines. Seguir el razonamiento contrario implicaría negar el lugar que la ideología ocupa en la acción política, una tesis que ha sido sostenida en décadas pasadas, precisamente por quienes fueron los promotores del neoliberalismo salvaje.

En este trabajo, nos concentraremos en el análisis de dos administraciones que integran esta nueva «oleada» de izquierda en América Latina, las de Argentina y Brasil, a partir del análisis de las implicancias políticas de una medida concreta de ambos países, la cancelación anticipada de deuda con el Fondo Monetario Internacional (FMI).

En contraste con los gobiernos de tinte neoliberal que permanecieron en el poder la década de los 90 -que postulaban al equilibrio fiscal por sobre el desarrollo nacional-, ambos gobiernos posicionaron la búsqueda del desarrollo como eje central de su plataforma política nacional e internacional, el cual no podía alcanzarse sin una intervención y presencia activa del Estado en el manejo de la economía y en el combate de las desigualdades sociales -postulado que desentonaba con el «Estado mínimo» que el neoliberalismo había implantado en ambos países sudamericanos-.

Luego de una década signada por el Consenso de Washington y estrechas relaciones con los Estados Unidos y el FMI, con sus negativos resultados para el bienestar social y el desarrollo de sus pueblos a la vista, ambos gobiernos anunciaron como componentes de su estrategia externa la afirmación de la soberanía nacional, la consolidación de la integración regional y la recuperación de los espacios de autonomía e independencia perdidos en el manejo de la política nacional, en particular, en materia económica, monetaria y fiscal.

Casi tres años después de su asunción, el 27 de diciembre de 2005, el gobierno de Luiz Inácio «Lula» da Silva pagó anticipadamente la deuda total que su país mantenía con el FMI, girando los U$S 15.570 millones que adeudaba al organismo. Pocos días después, el 3 de enero de 2006, a pocos meses de cumplirse sus tres años en el poder, el entonces Presidente Néstor Kirchner concretaba la misma medida, cancelando por adelantado los U$S 9.534 millones que el país adeudaba al FMI.

En ambos casos, las medidas fueron anunciadas como acciones para la recuperación de la autonomía e independencia nacionales, por dos gobiernos de la «Nueva Izquierda» regional, entre los cuales la literatura resalta importantes diferencias (Rodríguez Garavito y Barret 2011, Kaufman 2011, Levitsky y Roberts 2011, entre otros).

Ello nos lleva a preguntarnos si este importante cambio en la política exterior de ambos Estados frente al organismo de crédito destaca características distintivas de la «Nueva Izquierda latinoamericana» y marca el «cambio de rumbo» en la región. ¿Por qué pagaron estos gobiernos? ¿Respecto de qué o de quién buscaban mayores márgenes de autonomía? ¿Es éste un elemento gravitante en este nuevo proceso sudamericano?

Este análisis, entonces, nos permitirá esbozar algunas respuestas a estos interrogantes, otorgándonos, en el proceso, una nueva perspectiva para identificar características comunes y contribuyendo a una nueva clasificación de los gobiernos de izquierda latinoamericanos.

2. La búsqueda de «autonomía» e «independencia»

2.1. Argentina

La valoración y obtención de mayores márgenes de autonomía nacional para el manejo de las políticas nacionales fue un elemento señalado con énfasis por el ex Presidente argentino Néstor Kirchner durante el discurso de anuncio de la cancelación anticipada de deuda con el FMI: «Se trata de un paso trascendental que nos permitirá mirar sin imposiciones, con autonomía y tranquilidad, sin urgencias impuestas, sin presiones indebidas la marcha de nuestro futuro. Un paso que con toda responsabilidad nos ayuda a construir un futuro más justo, inclusivo y equitativo, con una mayor flexibilidad en el diseño y la ejecución de la política económica, un paso que liberará recursos para afrontar con mejores herramientas la lucha por el crecimiento, el empleo y la inclusión social. Un paso que es ponerle fin a una época».

Resaltando las consecuencias del constante estado de endeudamiento para la política nacional, el cambio que simbolizaba la medida también fue remarcado por el Presidente, «[la deuda con el FMI] ha sido constante vehículo de intromisiones, porque está sujeta a revisiones periódicas y ha sido fuente de exigencias y más exigencias, que resultan contradictorias entre sí y opuestas al objetivo del crecimiento sustentable», «Hoy podemos decir que cada vez que nos endeudábamos, no sólo nos debilitábamos ante el mundo, sino que fuimos perdiendo nuestra capacidad de resolver».

Es caudalosa la literatura que describe la relacion entre la Argentina y el FMI luego de que el país cayera en la peor crisis de su historia en el 2001 y que resulta imprescindible para entender la decisión que analizaremos. Las palabras del Presidente Kirchner nos permiten identificar el inicio de una nueva relacion entre Argentina y el organismo.

Desde su asunción, Néstor Kirchner priorizó determinados objetivos de su proyecto de gobierno ante los cuales no cedería por las presiones del FMI. Esta nueva actitud, aunque incorpora elementos de su antecesor, Eduardo Duhalde, sería presentada por Kirchner como la nueva estrategia de negociación con el organismo de crédito.

Por su parte, luego de la crisis del 2001, el FMI cambió su actitud frente a la Argentina y adoptó una postura más dura e intransigente. A diferencia de lo ocurrido durante los años 90 –cuando las condicionalidades no cumplidas eran sistemáticamente perdonadas, posibilitando la nueva entrega de créditos-, el FMI condicionaba un nuevo acuerdo al cumplimiento previo de un «programa integral sustentable», al tiempo que reducía notablemente la cantidad de financiamiento ofrecido al país. Sumado a ello, el Director Ejecutivo en ese momento, Horst Köhler, se había convertido en uno de los actores más resistentes a otorgar a la Argentina un nuevo préstamo. El funcionario creía que el país debía pagar por las consecuencias de sus irresponsables acciones, las cuales lo llevaron a la crisis(3).

Consciente de esta nueva situación, en su asunción Kirchner señaló que la posición del gobierno en la mesa de negociaciones con el FMI se endurecería y que el ritmo de pago de la deuda comenzaría a depender del nivel de crecimiento del país, dando prioridad al desarrollo económico y la igualdad social(4).

Este argumento se convirtió en el paradigma de la estrategia de desarrollo y de manejo de la deuda externa del nuevo gobierno, a través del cual se procuró mayores márgenes de negociación con el FMI. Así, Kirchner lo utilizó en sus primeras negociaciones por un acuerdo con el organismo y con él evitó fijar metas cuantitativas que constriñeran al gobierno nacional durante los últimos trimestres del acuerdo. Fue igualmente utilizado para postergar la definición sobre los temas más conflictivos de las negociaciones, resultando en una redacción final ambigua(5) que les permitió a ambas partes presentarse como «vencedoras» de la negociación (Bembi y Nemiña 2007). Luego el gobierno volvió a utilizar el argumento en ocasión de las revisiones trimestrales del programa, cuando el FMI, a pesar de que reconocía que los objetivos macroeconómicos y fiscales de las primeras dos revisiones estaban sobre-satisfechos por la Argentina, sostenía que el gobierno no había cumplido con algunas reformas estructurales. En aquella oportunidad, Argentina argumentó que había cumplimentado las reformas comprometidas pero de manera tal que no se afectara negativamente el crecimiento económico, la reducción de la pobreza y el empleo.

Ese debate mantuvo inestables las negociaciones con el FMI durante toda la vigencia del acuerdo, pero la situación se rispideció cuando el gobierno comenzó a percibir una mayor presión e intromisión del Fondo en asuntos que no eran parte de sus incumbencias formales.

En paralelo a la ejecución del programa, la Argentina se encontraba en pleno proceso de reestructuración de la deuda externa privada declarada en default. Si bien al inicio la política del FMI fue mantenerse apartado de este proceso, los acreedores privados externos comenzaron a presionar a sus gobiernos –que estaban representados en el Directorio del organismo-, modificando la postura del Fondo. En la visión del gobierno, el canje de deuda era un asunto que involucraba únicamente al Estado y sus acreedores, con lo cual el FMI no tenía motivos para entrometerse. Este intento de intervención volvió al gobierno más intransigente y el FMI comenzó a posponer las revisiones del acuerdo como respuesta. Para evitar una superposición en las negociaciones y un posible entorpecimiento del canje de la deuda privada en default, el gobierno decidió suspender las tratativas con el FMI hasta que el canje estuviese finalizado(6).

Así, la relación con el FMI osciló entre la confrontación y la mutua disuasión: el FMI objetó las políticas económicas postcrisis –inclusive el default con los tenedores de bonos privados- pero al mismo tiempo un posible default por parte de uno de sus tres mayores acreedores resultaba un gran riesgo para las finanzas del organismo. La administración de Kirchner, por su parte, luchaba por alcanzar independencia en las políticas pero temía un frente común entre el FMI y los tenedores privados de bonos (Etchemendy y Garay 2011).

Estas intromisiones eran lo que más molestaba al Presidente Kirchner. Según un funcionario de la segunda línea del Ministerio de Economía en ese momento, «lo que más conversábamos con el Presidente era el hecho de que el FMI no demandaba sólo en tema de deuda, sino que lo hacia con muchos otros temas y el FMI es una institución muy fuerte, probablemente de las mas fuertes de las internacionales». Luego de la reestructuración de la deuda en default, «lo que el FMI en ese momento estaba reclamando era una serie de asuntos distintos al dinero que le debíamos: que le pagara a los hold outs [del canje de deuda], al Club de París, que subiéramos las tarifas de los servicios públicos y que arregláramos una serie de contratos internacionales, entre otros. El FMI solicitaba toda esa variedad de medidas cuando sólo le corresponde hacerlo en relación con las asimetrías monetarias, el tipo de cambio y/o las condiciones de balanza de pagos o desbalances internos que te permiten que tus productos salgan más baratos. Eso es para lo que el FMI está, para que la gente comercie mejor. Pero como éramos deudores, podían ejercer presión sobre nosotros en todos esos temas. Así, directamente se fue al pago y eliminamos la presión. Eso fue lo que se logró pagando. Al no haber más deuda, no podían ejercer más presión y no nos podían pedir nada. Esa es la razón por la cual se le pagó, porque de no hacerlo hubiésemos mantenido una presión muy fuerte sobre un gobierno que quería trabajar en forma independiente».

Claudio Loser, un ex funcionario de la institución crediticia, sostiene la misma opinión: «el FMI ataba a la Argentina principalmente en dos asuntos. Primero, porque insistía en que negociara –y de una determinada manera- la deuda con los acreedores privados, cosa que después Argentina hizo en sus propios términos. El otro asunto, era un tema de política fiscal, subsidios y tarifas de servicios públicos. Probablemente también con temas de política monetaria, que era muy expansiva y porque la inflación estaba empezando a crecer. El FMI en eso debe haberle resultado un «lastre» al gobierno argentino, quién quería tener mas libertad de acción sin tener que consultar al FMI».

De hecho, finalizado el canje de deuda con los acreedores privados, las negociaciones nunca llegaron a reestablecerse formalmente producto de la insistencia del FMI en poner sobre la mesa de negociación estos aspectos que el Gobierno consideraba centrales de su política económica y que, en consecuencia, no quería negociar. En consecuencia, el acuerdo quedó unilateral y virtualmente suspendido(7).

Como primera conclusión, entonces, podemos afirmar que la medida se orientó a ganar autonomía respecto de las intromisiones del FMI en el manejo de la economía y las restantes políticas nacionales.

En efecto, durante los años 90, a través de las condicionalidades impuestas a los países en vías de desarrollo para acceder a sus programas y líneas de crédito, el FMI supervisaba el cumplimiento de las líneas de reforma estructural. Mientras los Estados latinoamericanos adquirían y renovaban sus préstamos, incrementaban sus deudas externas y, a medida que el endeudamiento crecía, lo mismo ocurría con el poder de condicionamiento del organismo sobre las decisiones de los gobiernos en el ámbito de la política económica. Así, el respaldo del FMI operaba como un aval a los gobiernos ante los ojos de los mercados, volviéndose fundamental mantener fluidas relaciones con el organismo, lo cual se traducía en la aceptación de nuevas condicionalidades.

En palabras del funcionario del Ministerio de Economía entrevistado, «El FMI te propone estructuras que después no son sostenibles porque son ideales y no necesariamente viables. ¿Hasta dónde el Estado tiene margen para decir que no? El Estado puede decir que no toda su vida, el margen está en cuánto quiere aislarse del mercado».

Sin embargo, recordemos que al momento de la cancelación anticipada de deuda, la Argentina mantenía suspendido el acuerdo que tenía con el organismo y continuaba con el pago escalonado de los vencimientos refinanciados. En consecuencia, las revisiones trimestrales del FMI, fuentes de condicionamientos e intromisiones, no se realizaban al momento de la cancelación de la deuda.

Evidentemente, no se trataba únicamente de ganar autonomía frente a las constantes presiones e intromisiones del FMI, que mayoritariamente eran vehiculizadas a través de las revisiones. Había algo más.

2. 1.1. La autonomía para dar las señales

Afirmamos que durante las últimas dos décadas del siglo XX, el poder de condicionamiento del FMI en el ámbito de la política nacional aumentaba en paralelo a las deudas externas de los países que requerían de su asistencia. Asimismo, manifestamos que el respaldo del FMI operaba como un aval de los gobiernos ante los ojos de los mercados. Para mantener el visto bueno, entonces, era fundamental mantener fluídas relaciones con el organismo, aceptando sucesivamente sus condicionalidades.

Así, durante los años 90, los Estados en vías de desarrollo fueron permitiendo que sea el FMI quien prioritariamente evaluara el grado de solvencia y estabilidad de sus economías. En otras palabras, era el FMI quién daba la «señal» hacia la comunidad internacional sobre la confiabilidad, salud y rumbo de las economías nacionales. Al rubricar un programa con el FMI, entonces, esa economía también recibía un «sello de aprobación»: era definida como economía confiable para invertir y para hacer negocios. Las acciones del Estado, entonces, no eran suficientes para evaluar el rumbo económico encaminado.

En este orden de ideas, la cancelación de deuda argentina también puede visualizarse como una medida orientada a recuperar la autonomía del Estado para enviar las señales de estabilidad, confiabilidad y salud de la economía nacional.

Existen dos elementos que sugieren que esta interpretación es plausible. En primer lugar, el anuncio presidencial de la medida estuvo inundado de referencias a los ejes claves del modelo económico del gobierno y sus auspiciosos resultados, entre los que se encontraba la misma cancelación anticipada de deuda. Desde el 2002 la situación económica y fiscal de la Argentina comenzó a mejorar significativamente, lo que le permitió, luego de una década de déficits y restricciones externas, contar con novedosos niveles de crecimiento económico y sucesivos superávits comerciales. Ello, le otorgó al país grados de fortaleza en el frente externo que redujeron la urgencia del financiamiento demandado al FMI. Asimismo, este favorable contexto económico provocó la acumulación de reservas internacionales que luego serían utilizadas para la cancelación anticipada de deuda.

En el anuncio, Kirchner sintetizó las políticas económicas escogidas que permitieron hacer sostenible ese favorable contexto: «Podemos hacerlo [el pago anticipado] por la continuidad del notable esfuerzo en materia fiscal, que permite dar consistencia a sucesivos superávit, como por el dinamismo exportador creciente, que permite contar con superávit comercial que contribuya a la generación de un ambiente macroeconómico estable», por los altos niveles de reservas acumuladas «que hemos multiplicado más de tres veces, desde el mínimo de US$ 8.250 millones, registrados a comienzo de 2003».

El anuncio fue acompañado por una conferencia de prensa en la que la Ministra de Economía y el Presidente del Banco Central explicaron los detalles técnicos y las implicancias económicas de la medida, dandole transparencia a la señal y demostrando que no sólo era política sino también económica(8). Como afirmó el Presidente, esto reflejaba, solvencia y previsibilidad.

En un contexto en el que el país se encontraba en un proceso de recuperación económica luego de una crisis sin precedentes y reestructurando su deuda externa -parte de la cual se mantenía en default-, la medida resultaba una muestra de solvencia y, con ello, de que el rumbo económico que aún era percibido como de dudoso éxito por algunos sectores, era el correcto.

Un país que desde el 2001 había ignorado los consejos del FMI, llegando a suspender el programa que mantenía con el organismo -prescindiendo así de su aval frente a los mercados-, estaba en condiciones financieras de devolver lo que le había sido prestado. Argentina demostraba que podía «andar sola», que tenía recursos y solidez para hacerlo y, con ello, exponía los desaciertos del FMI. Desde la perspectiva argentina, el organismo ya no resultaría un confiable aval y vocero de la estabilidad económica de los países del mundo.

El segundo elemento que permite sostener que la cancelación de deuda también se orientó a recuperar autonomía para «dar las señales», surge de la actitud argentina frente a la intromisión del Fondo en las negociaciones por la reestructuración de la deuda privada en default.

Señalamos que a lo largo de todo el proceso de renegociación, Kirchner procuró mantener al FMI al margen de las negociaciones. Para el gobierno, el organismo no era un actor legítimo ya que este no era ni «deudor» ni «acreedor». Asimismo señalamos que en un inicio el FMI respetó esta voluntad aunque a medida que la propuesta oficial cobraba forma, los acreedores presionaron exitosamente a sus gobiernos para que lograran que el FMI intermediara a favor de sus intereses logrando, entre otros beneficios, una quita menor. El conflicto se resolvió cuando el gobierno suspendió el acuerdo con el FMI para evitar superponer las negociaciones.

Se advierte aquí la firmeza del gobierno en mantenerse como el único vocero ante los acreedores y el único garante de la solvencia de la economía argentina. El gobierno nacional era el único que conocía con certeza el estado de la economía nacional y, por tanto, sólo él podía negociar confiablemente con sus acreedores.

Finalmente, es necesario considerar el impacto económico de la medida estudiada a fin de determinar si la cancelación anticipada fue una decisión fundada en el afán de obtener una ganancia económica para el país.

Para realizar el pago anticipado de deuda con el Fondo, el gobierno nacional dispuso la utilización de las reservas que excedían las afectadas al respaldo de la base monetaria -las «reservas de libre disponibilidad». Para ello, el Tesoro emitió una letra intransferible en dólares a 10 años por el total de la deuda -U$S 9.530.110.689-, con una tasa de interés igual a la que devengaban las reservas internacionales, para entregar al BCRA como contraprestación de las reservas utilizadas por el gobierno nacional(9).

En consecuencia, si bien se produce una disminución de la exposición internacional de los pasivos argentinos, la deuda en valores nominales continuó siendo similar pero, en lugar de mantenerse endeudado con el FMI, el Tesoro argentino contrajo deuda con el BCRA aunque a plazos, moneda y tasas de interés más benignas. Asimismo, aún cuando con la cancelación anticipada el gobierno ahorró 842 millones de dólares en intereses, con posterioridad la Argentina realizó una serie de operaciones financieras en el mercado de capitales para recuperar las reservas utilizadas. En dichas transacciones, se aplicó una tasa de interés a la que proporcionaba el FMI, lo cual implicó cierta pérdida económica para el país.

El funcionario del Ministerio de Economía entrevistado confirma lo expresado, «no podría decir si hicimos un buen o mal negocio. Si miras los números matemáticos vas a advertir que la tasa de interés del mercado era más costosa para nosotros que la que nos aplicaba el FMI, es cierto. Pero la pregunta es, ¿cuando voy al FMI qué otras cosas me demanda que hacen que su préstamo me salga más caro? Así que el costo de una deuda con el FMI es un costo que no se puede medir en números. En la práctica, le hubiese costado más al país mantener la deuda con el FMI. Fue una decisión política».

Ello nos permite desestimar el argumento de que la decisión de cancelar anticipadamente la deuda con el FMI se haya fundado -al menos prioritariamente- en la búsqueda de una ganancia económica y, al mismo tiempo, nos aporta evidencia para concluir que el desendeudamiento anticipado fue motivado, principalmente, por consideraciones de índole político.

En estos términos, es posible considerar que la decisión argentina de cancelar anticipadamente su deuda con el FMI se orientó a obtener mayor autonomía en dos sentidos: en la definición y manejo de las políticas nacionales así como en el envío de las señales de estabilidad, confiabilidad y salud de la economía nacional hacia el mundo. En este sentido, la cancelación anticipada de deuda también implicó una señal de solvencia. Frente a la crisis y consecuente default que había puesto en duda la seriedad y el compromiso del país en el manejo de la crisis y cancelación de sus deudas, anticipando el pago Kirchner demostraba que la recuperación era sustentable y el país solvente y con compromiso de pago.

2.2. Brasil

El ejemplo brasileño presenta similitudes y diferencias. En el segundo semestre del año 2002, previo y durante la campaña electoral que llevaría a Lula da Silva a la presidencia, Brasil sufrió un fuerte ataque especulativo que generó la reducción de las líneas de financiamiento externo, el aumento del riesgo país y una fuerte depreciación del real. La inflación aumentó considerablemente y se produjo un rápido deterioro de las finanzas públicas: la deuda líquida del sector público ascendió al 51,3% del PBI y las reservas internacionales eran escasas, correspondiendo un 55% de ellas a un préstamo que el FMI había otorgado durante el gobierno antecesor a Lula, el de Fernando Henrique Cardoso (Sader y García 2010).

Ante este difícil contexto, el acuerdo que firmó Cardoso con el FMI incluyó una línea de financiamiento de refuerzo para hacer frente al ataque especulativo que se estaba viviendo -la Suplemental Reserve Facility (SRF)-, financiamiento que según el mismo FMI, fue el más grande que otorgó bajo esta modalidad.

En paralelo, Brasil se encontraba en medio de la campaña electoral que llevaría a Lula a la Primera Magistratura. Al mismo tiempo que el candidato de la izquierda crecía en las encuestas, también lo hacía la desconfianza del mundo financiero respecto del manejo económico que Lula pudiese hacer de llegar al gobierno. El Partido de los Trabajadores (PT), al que pertenece Lula, es históricamente crítico del FMI, las Instituciones internacionales de crédito y la ortodoxia económica que estas imponen, lo cual era valorado negativamente por los mercados internacionales, quienes temían el inicio de una política económica «heterodoxa y populista».

A raíz de ello, Lula tuvo que anticipar la política económica que llevaría adelante si llegaba al gobierno. En la «Carta al Pueblo Brasileño»(10), sugirió que mantendría una política económica ortodoxa. «Realmente dirigida a la comunidad de inversores extranjeros y domésticos más que a los ciudadanos en general, la carta se compromete a mantener muchas de las políticas económicas de la era de Cardoso y a cumplir el acuerdo que Brasil previamente había cerrado con el FMI» (Hunter 2011). Control de la inflación, superávit fiscal y el respeto a los contratos ya aprobados, según la Carta, eran la única manera de llevar a Brasil por la senda del crecimiento, la reindustrialización, el aumento del consumo interno y la reducción de las desigualdades sociales generadas y pronunciadas por el neoliberalismo del anterior gobierno.

Finalmente y a pesar de la desconfianza, Lula triunfó y aplicó una política económica de tinte ortodoxo que fue dando estabilidad a la economía brasileña, un hecho que fue reconocido y halagado por el mismo FMI en cada una de las revisiones del acuerdo. El establecimiento del control de la inflación como una prioridad, el mantenimiento de altas tasas de interés y la rigurosidad fiscal en general marcaron un compromiso fuerte con la reforma de mercado y la competitividad internacional. El gobierno incluso llegó a mantener niveles de superávit fiscal que excedían los objetivos convenidos en el acuerdo suscripto con el Fondo. Asimismo, el intenso crecimiento de la economía mundial provocó un aumento notable de las exportaciones que relajó el sector externo de la economía (Barbosa y Pereira de Souza 2010; Hunter 2011).

A poco de cumplirse un año de la asunción -el 15 de diciembre de 2003-, con la economía estabilizándose y recuperando la confianza, el gobierno decidió extender y ampliar el acuerdo que mantenía con el FMI, aclarando que tal decisión se realizaba como parte de una estrategia de «salida» del apoyo financiero del FMI. Así, el acuerdo sería tratado como «preventivo», es decir, el gobierno no utilizaría los recursos financieros que se le fueran otorgando, sino que éstos funcionarían como un reaseguro ante la posibilidad de nuevas crisis externas. En palabras del propio gobierno, «Debemos resaltar, no obstante, que no tenemos la intención de hacer ningún desembolso bajo este acuerdo y que la presente solicitud de extensión es parte de nuestra estrategia de retirarnos del apoyo del Fondo. La extensión propuesta proveerá de un seguro contra el impacto de cualquier deterioro en el ambiente externo» (FMI 2003b).

Desde aquella oportunidad hasta la terminación del acuerdo (la décima y última revisión se produjo el 23 de marzo de 2005), la relación del gobierno del Presidente Lula con el FMI era presentada reiteradamente como de coincidencias y mutua colaboración. Las revisiones del acuerdo se fueron aprobando en tiempo y forma y todas resaltaban la recuperación de la economía y el manejo acertado de las políticas públicas por parte de la Administración del PT. Las autoridades del FMI viajaron frecuentemente a Brasil, donde concretaron sucesivas entrevistas con el Presidente y sus ministros, que se cristalizaban en halagadores comunicados oficiales destacando el avance de la economía brasileña y la confianza del organismo en el país sudamericano. Ello no ocurrió con la misma fluidez en el caso argentino.

Finalizado el acuerdo con el FMI y habiendo desistido el gobierno brasileño de renovar la asistencia financiera del Fondo, Lula realizó la primera cancelación anticipada de su deuda con el FMI y, el 14 de julio de 2005, le comunica al organismo que repagará los U$S 5000 millones que el país le debía en el marco de la SRF aprobada. Algunos meses después –el 13 de diciembre-, el gobierno anuncia públicamente la cancelación total y anticipada de los U$S 15.570 millones que el país aún debía al FMI.

Al momento del anuncio, el mandatario brasileño manifestó que la medida le permitía a su gobierno tener independencia para delinear nuevas acciones y atender las necesidades sociales y productivas de Brasil. Según Lula, el pago «le da soberanía a Brasil y le permite caminar con sus propias piernas». Asimismo manifestó que la cancelación anticipada le permitía a Brasil ahorrarse U$S 900 millones en intereses, que serían destinados a inversiones en áreas de educación, salud e infraestructura.

Con lo dicho, ya se pueden delinear algunas similitudes y diferencias entre el caso de Brasil y el de su vecina, la Argentina. Ambos gobiernos anunciaron la medida como un gesto de soberanía e independencia que les permitía ganar autonomía. Sin embargo, en el caso de Brasil se advierte una relación mucho más fluida con el organismo, que en caso argentino.

Paulatinamente, para el FMI Brasil se transformó en un ejemplo de lo que había que hacer en la nueva era(11). La aprobación de las revisiones sin dilaciones, las frecuentes reuniones de las autoridades con el Presidente y sus funcionarios así como sus visitas a Brasil y las escasas condicionalidades impuestas al país latinoamericano para la extensión del acuerdo en el 2003, convalidan las diferentes relaciones entre Brasil y Arentina con el organismo. Podemos colegir que el FMI no resultaba un actor tan molesto e intrusivo para Brasil como para la Argentina. Incluso, los frecuentes elogios del FMI a la economía brasileña alejaron cada vez más la posibilidad de un nuevo ataque de desconfianza.

Aunque la política ortodoxa desplegada por Brasil en el marco del acuerdo con el FMI limitaba el avance vigoroso en las políticas sociales comprometidas por Lula en su plataforma electoral –inspirada en el ideario de izquierda del PT- (Hunter 2011), no se advierte con claridad la necesidad de evitar la intervención del FMI en la economía y, en consecuencia, buscar mayores márgenes de autonomía en este aspecto, a diferencia de lo que ocurrió en el caso argentino.

Considerando ello y que: a) Brasil al momento del pago anticipado estaba económicamente recuperado, al punto de no haber utilizado los recursos financieros que el FMI le había otorgado durante los últimos dos años, b) el acuerdo con el FMI se encontraba regularmente finalizado, c) que el gobierno había descartado solicitar un nuevo préstamo y d) que dicha declaración había sido recibida con cierto animo de gratificación y éxito por el propio FMI-, ¿Por qué Brasil pagó anticipadamente? ¿Respecto de qué o quiénes el gobierno ganaba autonomía e independencia?

Como en el caso argentino, existen dos posibles explicaciones a considerar. Durante los primeros dos años del gobierno de Lula, los sectores más cercanos al ala izquierda del PT se sentían defraudados por el rumbo económico que había tomado el gobierno. La ortodoxia y el ajuste en detrimento de las políticas sociales eran considerados un desvío de la ideología fundacional del Partido y de la plataforma electoral que llevó al PT al poder. Se acusaba al gobierno de continuar con el rumbo de su antecesor neoliberal, traicionando las promesas de cambio.

En palabras de un ex asesor de la Secretaría de Política Económica del Ministerio de Hacienda, «En los primeros tres años del gobierno de Lula da Silva, la visión neoliberal predominó en las acciones de política económica» (Barboza y Pereira de Souza 2010). Un destacado economista de la CEPAL también recuerda esta polémica, «En aquel momento existía en Brasil un debate que confrontaba las dos visiones económicas existentes al interior del gobierno de Lula, ‘Crecimiento vs. Estabilidad’. La extensión del acuerdo que negoció con el FMI casi no tuvo condicionalidades por dos motivos. Primero, porque el gobierno estaba desplegando una política económica ortodoxa, afín al Fondo y, luego, porque el mercado ya estaba convencido que la economía iba bien y que el PT no iba a romper con el FMI. Al momento de cancelar anticipadamente la deuda, el sector externo estaba estable (aunque con bajo crecimiento), por lo cual la señal económica ya estaba dada. Sin embargo, desde el 2002 aún era importante la desconfianza del PT. La medida, entonces, fue para el ámbito doméstico, en pocos meses había elecciones presidenciales en el país y esta era una medida que iba a ser visualizada con agrado por el PT y a sus socios».

Desde esta perspectiva, la cancelación anticipada de deuda de Brasil también resulta una medida fundada en razones políticas –como en el caso argentino- pero dirigida al ámbito doméstico, en dónde no se trata principalmente de ganar autonomía frente a las presiones del FMI sino de ratificar la orientación autonomista e independentista que es base ideológica del partido en el gobierno. Como destaca un importante especialista en los asuntos brasileños, «La medida incluye elementos políticos de la tradición ideológica del PT y su posición histórica respecto del FMI».

Las acciones de Brasil frente al FMI a lo largo del gobierno de Lula nos permiten analizar con mayor profundidad a la medida.

Si no fue el único, Brasil probablemente haya sido uno de los pocos países deudores del Fondo que, sin necesitar sus recursos financieros, extendió y agrandó su programa de asistencia con el organismo, incluso manifestando que la decisión formaba parte de una estrategia para abandonar la asistencia financiera de la que supo ser una de las instituciones crediticias más influyentes del globo. Este hecho está lejos de ser sólo una anécdota de las relaciones con el organismo. Al dejar de hacer uso de los recursos otorgados, pero al mismo tiempo ampliar el acuerdo con el FMI, Brasil estaba emitiendo una clara señal de que la recuperación económica que estaba experimentando -que se consolidaría pocos años después-, no era el resultado del apoyo financiero del FMI, sino del exitoso manejo que de la economía estaba haciendo el propio gobierno. Al mismo tiempo, «endulzaba» al organismo permitiéndole participar del proceso de recuperación y manteniendo la relación en términos armoniosos y de colaboración.

Aquí aparecen nuevas coincidencias con el caso argentino. La cancelación anticipada de deuda con el FMI fue la natural convalidación de una señal de autonomía e independencia que Brasil había comenzado a dar un tiempo atrás. Brasil no necesitaba del FMI para andar y desarrollarse –más bien podría pensarse que era el FMI quién necesitaba estar cerca de la recuperación del gigante latinoamericano-. Desde el 2003, Brasil tenía crédito y acceso al financiamiento externo que no utilizaba, pero cancelando anticipadamente su deuda con el FMI, Brasil no dejó lugar a dudas de que podía proveerse por sí mismo de todos los recursos que necesitaba para desarrollarse.

En este sentido se expresa Claudio Loser, «Brasil era visualizado por el FMI como país que había hecho las cosas muy bien. La cancelación, vista con agrado por el Fondo, fue una muestra de la vocación brasileña de consolidarse como el país más importante de América del Sur y como segundo en el continente después de los Estados Unidos (ahí existe una competencia con México, pero es otro tema). Lo cierto es que Brasil estaba en condiciones financieras muy razonables con lo cual quisieron demostrar que no necesitaban más del FMI. Fue una señal de proyección internacional e interna.»

A juzgar por la afirmación de Barboza y Pereira de Souza, la estrategia brasileña resultó exitosa. La cancelación anticipada de deuda consolidó la autonomía pretendida por Brasil respecto de la asistencia del FMI y le otorgó margen para llevar a cabo su plataforma económico-social original: «La mejora de las cuentas públicas y la reducción de la vulnerabilidad externa de Brasil permitieron su independencia en relación con los organismos de crédito. Fue fundamental en este proceso el pago de la deuda al FMI y la opción estratégica fundamental de apostar al crecimiento en vez de radicalizar la incierta propuesta de ajuste fiscal contractivo, basado en los cánones liberales, terminó siendo una opción convalidada por los resultados inmediatos» (Barboza y Pereira de Souza 2010).

3. ¿Es la autonomía un elemento característico de la Nueva Izquierda latinoamericana?

Existe consenso en la literatura acerca de que los nuevos gobiernos de la izquierda latinoamericana, aunque comparten su tendencia política, mantienen diferencias con sus pares de décadas anteriores. La actual izquierda latinoamericana no postula como objetivo final la instauración del clásico modelo de gestión socialista del Estado o la dictadura del proletariado -tampoco el «socialismo del Siglo XXI» de Hugo Chávez parece orientarse a tal fin-, la acción armada ya no es una opción en términos teóricos ni prácticos mientras crece el compromiso democrático en la región. Los actuales gobiernos de la Nueva Izquierda han llegado al poder a través de elecciones democráticas y transparentes, incluso muchos de ellos han sido ratificados en el poder por la voluntad popular en elecciones con considerables márgenes de pluralismo (Lula y Dilma Rouseff en Brasil, Cristina Kirchner en Argentina, José «Pepe» Mujica en Uruguay e incluso Hugo Chávez -frecuentemente anunciado como un líder autoritario- se ha sometido a reiteradas elecciones democráticas). El debate «revolución o reforma» se dejó a un lado para abrir espacio a uno más pragmático sobre las alternativas igualitarias al neoliberalismo de la década de los 90, en un contexto de economías de mercado (Levitsky y Roberts 2011, Rodríguez Garavito y Barret 2005, De Souza Santos 2005, Natanson 2008, Murillo, Oliveros y Vaisnav 2011, entre otros).

Teniendo esto en cuenta y las distintas experiencias de izquierda que son actuales en la región (en relación con sus programas, su origen, su nivel de radicalismo frente al neoliberalismo, etc.), existe la literatura ha definido a la Nueva Izquierda Latinoamericana por su compromiso en la búsqueda y consecución de mayores grados de igualdad, inclusión social y justicia para los habitantes de la región (Levitsky y Roberts 2011, Rodriguez Garavito y Barret 2005, Natanson 2008). Ello, cabe agregar, con una renovada presencia del Estado como su principal promotor. Aunque podemos advertir que el concepto de autonomía ha sido reiteradamente mencionado por los líderes de la Nueva Izquierda Latinoamericana en sus discursos y medidas de gobierno, la teoría aún no ha reflexionado sobre el lugar que esta adquiere en este proceso. En este sentido, es relevante pensar la autonomía como una posible estrategia de estos gobiernos para la obtención de mayores grados de igualdad.

En la era de globalización -o post globalización- resulta difícil pensar un país aislado del resto del mundo o inmune a las condicionalidades que este entorno puede imponerle su gobierno. No sólo hablamos de restricciones a la economía, sino también de aquellas que pueden modificar la distribución de poder relativo en el escenario internacional y, en tal sentido, de la asignación global de los recursos para asegurar el bienestar humano. En consecuencia, debemos pensar en cuál es la estrategia de estos gobiernos en relación con su ambiente externo.

Las nociones de imperialismo y dependencia –contracaras de la de soberanía y autonomía- han sido un tradicional estandarte de la cultura popular y política de izquierda para explicar la conformación de las relaciones de poder en el mundo. Es caudalosa la literatura que explica, analiza y critica el sometimiento que han vivido los países periféricos y de menor desarrollo por parte de las naciones centrales y más desarrolladas. Sin embargo, en el debate actual sobre la Nueva Izquierda latinoamericana, estas nociones han sido casi olvidadas.

En este sentido, entonces, la autonomía de la Nueva Izquierda puede ser visualizada como la estrategia externa de estos gobiernos para la obtener mayor equilibrio del poder mundial y, al mismo tiempo, para enlazar su actividad en el ámbito internacional con las desarrollada a nivel doméstico en aras de obtener -aquí también- mayores grados de igualdad. Autonomía también definiría entonces, la relación que han establecido entre lo sistémico y lo doméstico. Mayor igualdad en el ámbito internacional para obtener mayor igualdad en el ámbito nacional. Así, la autonomía también se erige como una característica de la Nueva Izquierda latinoamericana, que retoma y hace realidad las viejas tradiciones antiimperialistas e independentistas de la izquierda tradicional.

Asimsimo, los gobiernos de la Nueva Izquierda latinoamericana han incluido como parte de esta estrategia su asociación a fin de acumular poder relativo y lograr mayor paridad en el ámbito internacional. En ese sentido, la política exterior de estos gobiernos ha procurado fortalecer los espacios regionales de integración político-económica ya existentes como el MERCOSUR –que a través de los años fue ampliando sus miembros-, conformando nuevos foros como la UNASUR y abandonando antiguos proyectos de asociación regional que pretendían perpetuar la dependencia y el subdesarrollo de la región sudamericana como el ALCA, símbolo de neoliberalismo a nivel internacional.

Así como son variados en orígenes, trayectorias y programas, tal como hemos visto en los acápites anteriores, es cierto que estos gobiernos también tienen sus matices en la búsqueda de su autonomía nacional. Sin embargo, lo expresado en este apartado nos permite comenzar a entender la autonomía como una cualidad de estos nuevos gobiernos de izquierda en su actividad internacional.

4. Conclusiones

Al inicio de este trabajo nos propusimos identificar en qué medida la búsqueda de mayores márgenes de autonomía era un elemento que define los actuales procesos políticos de la izquierda latinoamericana. Asimismo, pretendimos explicar su significado tanto en el caso de Argentina como en el de Brasil.

Dejando a un costado las particularidades de cada caso, podemos concluir que la autonomía puede presentarse como un elemento común a los gobiernos de la izquierda latinoamericana y que la misma se relaciona con la necesidad de decidir sin imposiciones ni condicionalidades externas –aunque no sin ayuda-, el rumbo a seguir por el país.

En este orden de ideas, además, advertimos que la autonomía es un valor asociado tanto al ideario de la vieja izquierda latinoamericana –en la forma de antiimperialismo e independencia- como de la Nueva Izquierda y, en ese sentido, resulta una definición ajustada de la estrategía externa que estos gobiernos para establecido para avanzar en su compromiso con la obtención de mayores grados de igualdad y justicia social para su población.

A partir de esto, entonces, creemos que este trabajo puede hacer un aporte en la clasificación de los gobiernos de la nueva izqueirda de la región. En este trabajo nos dedicamos a analizar los gobiernos de Argentina y Brasil, los cuales han sido ubicados en diferentes categorias de las distintas clasificaciónes realizadas de la Izquierda Latinoamericana. Si bien algunos autores han intentado superar la clasificación binaria de la izquierda latinoamericana, Brasil aún suele representar la izquierda «moderada», más próxima al «liberalismo social», mientras que Argentina suele considerarse un caso más ambiguo, ubicado más cerca de la izquierda «radical» o «antiliberal» (Weyland 2011, Levistky y Roberts 2011-2011b, Kaufman 2011). En términos económicos, Brasil suele ser definido como «ortodoxo», mientras que a la Argentina suele integrar el grupo de países con un manejo mas «heterodoxo» de la economía (Levistky y Roberts 2011-2011b, Kaufman 2011). El hecho de que estos dos «disímiles» países arribaran a la misma desición, casi en simultaneidad temporal nos obliga a repensar estas categorizaciones a fin de lograr que las mismas nos ayuden a explicar este y los fenómenos que nos quedan por venir.


Notas al pie:

(1) En el presente trabajo, por «izquierda» me referiré a aquella corriente ideológica que mantiene un fuerte compromiso en la búsqueda y consecución de mayores grados de igualdad, inclusión social y justicia, con una activa presencia del Estado como su principal responsable y promotor. Ver acápite 3.

(2) Por «neoliberalismo» haré alusión al menú de políticas que fueron ejecutadas por los gobiernos de América Latina, mayoritariamente durante la década de los 90, que involucraron la desregulación del mercado, la apertura indiscriminada de las economías nacionales y la reducción de la función social del Estado.

(3) Esta particular posición de Köhler frente a la Argentina se corrobora de las entrevistas realizadas. Asimismo, puede verse un mayor desarrollo de la misma en Tenembaun 2004.

(4) En su discurso de asunción ante el Parlamento argentino, Kirchner afirmó que no se volvería a recurrir al aumento del endeudamiento ni al pago de la deuda «a costa del hambre y la exclusión de los argentinos, generando más pobreza y aumentando la conflictividad social. La inviabilidad de ese viejo modelo puede ser a advertida hasta por los propios acreedores, que tienen que entender que sólo podrán cobrar si a la Argentina le va bien», «Creciendo nuestra economía crecerá nuestra capacidad de pago».

(5) Es necesario considerar también dos elementos que habían otorgado al Gobierno de Kirchner un mayor margen de maniobra. Por un lado, después del 11-S se había producido un cambio en la actitud de los Estados Unidos frente a las negociaciones entre el FMI y la Argentina, ya no se involucraba activamente e intervenía sólo en los momentos críticos para destrabar las negociaciones (De hecho, en su primer entrevista con Kirchner, Bush lo alentó a «negociar firme» con el FMI). Segundo, debido a la gran magnitud de la deuda que Argentina mantenía con el organismo de crédito, cualquier decisión abrupta del gobierno argentino que se acercara al default con el organismo podía complicar la situación financiera del propio FMI.

(6) Al llegar la tercera revisión del acuerdo en vigencia, en julio de 2004, argumentando que existían demoras respecto del cumplimiento de algunas reformas, el FMI decidió postergar su tratamiento y unificarla con la discusión de la cuarta revisión, en septiembre. Como ello terminaría superponiéndose con la apertura del canje de deuda con los acreedores privados, el gobierno decidió suspender las negociaciones hasta finalizada la reestructuración de la deuda, dejando unilateralmente interrumpido el acuerdo con el Fondo. En paralelo, el FMI aceptó el pedido argentino de postergar los vencimientos que operarían durante la vigencia del acuerdo.

(7) En tanto, la Argentina continuaba con el pago escalonado de los vencimientos refinanciados y se daba inicio a lo que luego sería caratulado por el gobierno como una política de «desendeudamiento», más que como una decisión programada, como una consecuencia aprovechada por el nuevo gobierno. Bembi y Nemiña señalan que «la progresiva cancelación de los créditos pendientes con el Fondo nunca había sido planteada por el gobierno como un fin en sí mismo, sino que, en realidad, era el resultado de la suspensión unilateral del acuerdo vigente, lo que obligaba a nuestro país a continuar cancelando sus créditos con el organismo sin recibir sus desembolsos. Esto implicaba que, lógicamente, el stock de deuda con dicho organismo comenzaría a reducirse de manera más acelerada. De este modo, la consecuencia de la suspensión del acuerdo era resignificada pocos meses después como un pilar central de la política económica nacional, por lo que un resultado colateral de una decisión se convertía en el objetivo central de la misma: lograr mayor autonomía en la definición de las políticas estatales en materia económica» (BEMBI y NEMIÑA 2007).

(8) En línea con las implicancias políticas anunciadas por el presidente, la ministra de Economía destacó que la cancelación mejoraba «las perspectivas económicas, financieras y fiscales del país y tiene un valor simbólico porque la Argentina recupera la autonomía y la iniciativa para decidir las políticas que llevará adelante». Asimismo, puntualizó los datos que demostraban la solidez macro de la economía (los superávit gemelos –fiscal y comercial, la alta tasa de actividad, los niveles de gasto, entre otros). El Presidente del Banco Central, por su parte, se concentró en los detalles operativos de la concreción de la medida y ratificó la política de acumulación de reservas del gobierno, destacando el efecto monetario neutro de la cancelación, a fin de eliminar cualquier sospecha de ajuste devaluatorio en el peso argentino.

(9) Así, el BCRA abonó DEG 6.655.729 millones, que se depositaron en dieciséis cuentas del FMI y tuvieron dos puntos de partida: a) DEG 3.656 millones desde la cuenta en el Banco de Acuerdos de Basilea; b) DEG 3.000 millones partieron desde la cuenta que la Argentina tenía en el FMI. Para más detalles ver BCRA 2006.

(10) Carta ao povo brasileiro, Luiz Inacio Lula da Silva, Declaración presentada el 22 de junho de 2002 durante la campaña a la presidencia.

(11) Entre otros, en el Comunicado de Prensa del FMI que anuncia la extensión del acuerdo, el organismo afirmó que el desempeño brasileño «continuaba siendo ejemplar». Ver: Press Release Nro. 03/217, 15 de diciembre de 2003.


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 Este programa es apoyado por la JULIEN J. STUDLEY FOUNDATION  y la UNIVERSIDAD NACIONAL DE SAN MARTIN

 

 

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